粤港澳大湾区金融监管制度呈现多元化发展的特点丨粤港澳大湾区金融发展报告（2018）

北大汇丰金融研究院 2020-08-23

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编者按

为持续跟踪研究粤港澳大湾区的金融发展进展，亚洲金融智库开展了《粤港澳大湾区金融发展报告》研究项目，由北京大学汇丰金融研究院执行院长、亚洲金融智库首席研究员、香港交易所集团首席中国经济学家巴曙松教授担任课题主持人，并由北京大学汇丰金融研究院作为学术支持单位，由王志峰博士担任课题协调小组组长。其中，北京大学汇丰金融研究院研究助理喻奇、方堉豪、朱伟豪、赵一迪参与了课题研究和报告撰写。课题成果《粤港澳大湾区金融发展报告（2018）》在2018年11月20日在亚洲金融智库成立大会暨首届年会上正式发布，由中国金融出版社出版。目前，《粤港澳大湾区金融发展报告（2019）》课题已启动。

本文选自《粤港澳大湾区金融发展报告（2018）》“第五章：粤港澳大湾区金融监管的新进展”中“第一节：粤港澳大湾区金融监管制度呈现多元化发展的特点”，文末附有报告购买和征订信息。

课题主持人：巴曙松教授（北京大学汇丰金融研究院执行院长、亚洲金融智库首席研究员、香港交易所集团首席中国经济学家）

粤港澳大湾区三地金融监管各具特色，有广阔的空间来充分发挥金融监管制度的多元化特点，求同存异、互相借鉴，服务于大湾区金融机构和金融市场的健康发展，推动大湾区金融发展和区域一体化建设。粤港澳大湾区三地的金融监管实践表明，在金融开放背景下，内地结合金融发展需求，不断完善监管规则，为外资机构进入内地金融市场营造了良好的氛围，同时有序引导内地金融机构和企业“走出去”，提升综合实力、丰富资产配置渠道；香港、澳门有条件依靠有效的制度体系建设，促进内地资金“走出去”。在保持“一个国家、两种制度”的前提下，针对三地不同关税区和货币区，在保持各自特色的基础上，相互借鉴、协同发展，促进大湾区跨境监管合作、支持跨境业务产品多元化发展、建立跨境监管风险监测和预警机制，强化反洗钱合作，完善区域性风险防范机制。

第一节粤港澳大湾区金融监管制度呈现多元化发展的特点

内地经历了从统一监管到分业监管再逐步向协调监管、功能监管演变的过程。香港采取混业经营、分业监管模式，同时作为国际金融中心，通过持续推动法制化建设，利用法律法规保障金融市场运行及监管执行的权威性与透明度，并注重投资者权益保护，维护金融市场稳定。澳门拥有高度开放的金融市场，为提高监管效率实行金融业的统一监管，并建立包括金融法规、保险活动法规、货币制度和汇兑制度法规三部分金融法律体系。粤港澳三地间应相互借鉴学习，并加强合作共同推动大湾区金融机构、市场融合稳定发展。

一、内地形成了“一委一行两会+地方监管”的监管新格局

中国内地经历了从统一监管到分业监管再到协调监管的演变历程。改革开放到1992年前，中国人民银行作为复合型银行，既承担制定货币政策职能，也经营商业银行业务，同时还负责全国金融机构的监管工作，监管的重点主要是：配合监督检查金融机构执行国家金融政策情况，并打击金融投机和犯罪行为。1993年《关于金融体制改革的决定》的出台，奠定了分业监管的基础。1995年《中国人民银行法》颁布实施后，保险、证券、银行的监管职能依次从人民银行中分离，中国形成了“一行三会”为主导，其他中央行政机关（包括审计署、财政部等）为辅，地方金融监管机构为补充的“机构型”多头分业监管体系。2017年11月，国务院金融稳定发展委员会成立，2018年3月，中国银行保险监督管理委员会成立；地方层面，地方金融监管局开始设立，各地金融监管部门（包括地方金融办、地方金融工作局等）加挂地方金融监督管理局牌子，监管职能将持续加强，与“一行两会”形成错位监管和补充，中国内地已逐步形成“一委一行两会+地方监管”的新金融监管格局。

表5-1：中国金融监管体系及其监管范围

二、香港金融监管以法制为本，注重金融消费者权益保护

香港作为国际金融中心之一，在金融监管体系建设方面经历了一个从政府不干预到“大市场、小政府”不断发展完善的过程，坚持以市场为核心的同时，逐步强化政府的监管引导作用，建立了适应自身发展和符合金融市场环境的监管体系。

（一）实行分业监管体制

香港主要是以分业监管体制为主，形成政府监管、行业自律监管二级监管体制。其中，政府部门在监管过程中主要充当“协调者”和“服务者”，各行业自律协会对行业内部风险进行审查和监督。

表5-2：香港金融监管机构及主要职能

第一，采取“风险为本”的监管模式。香港金管局致力于为香港建立符合国际标准的银行监管制度，对银行业采取“持续监管”和“风险为本”的监管模式，重点评估认可机构针对现有及潜在的风险所采取的内部风险管理机制。通过现场审查、非现场审查、审慎监管会议、与外聘审计师合作以及与其他监管机构交换资料等手段发现问题所在。香港金管局要求认可机构应维持最低资本充足比率、遵守法定的流动性比率规定并具备充足的资本以应付衍生工具业务可能出现的亏损，同时按季度汇报资产状况、资本充足比率，定期披露相关财务状况。香港保险业强调审慎监管原则，对于市场准入要求设置较为严格，同时十分重视对于保险公司偿付能力的监管，保障投保人相关权益及市场运行秩序

第二，实行政府监管、行业自律两级监管架构。银行业方面，持牌银行在香港开展业务，必须成为香港银行公会会员，受公会的规则约束。香港交易所为上市公司的前线监管机构，香港证监会透过香港交易所规管上市公司，证监会则对香港交易所所履行的与上市事宜有关的职能与职责进行监督，任何有关《上市规则》的修订以及新规则的引进、实施均须取得香港证监会的批准。香港保险业，除相关监管法律法规外，还通过制定详细的行业自律规则规范市场主体行为，同时香港保险业联合会与香港保监局分工监管保险市场，香港保险业联合会负责执行符合公众利益的自律监管措施，有效推动保险行业发展、保障消费者权益、维护会员利益。

（二）利用法治环境为金融体系

在金融市场高度开放的环境下，香港通过构建完善的法律体系，有效保障金融体系的平稳运行。《银行业条例》自1948年颁布，后续伴随国内外经济、金融环境变化及金融危机等暴露的行业发展问题，进行多了次修订，不断构建起较为完善的法律体系，保障银行业的平稳运行；证券行业方面，香港目前形成包括法律、附属法例、证监会规定、交易所规则在内的较为完整的法律体系架构，相关制度内容详细、可操作性强，有效保障推动证券市场的健康发展。同时，香港各项创新金融安排，都是在特定的法律法规下开展的，完善的法律法规制定有效保障了各项金融安排预期稳定，提高市场运行效率。

（三）重视金融消费者权益保障机制

2008年国际金融危机后，加强金融消费者权益保护成为香港政府金融监管改革的重要内容。香港通过修订立法、设立相关保护职能机构、建立消费维权争议解决机制等，搭建了较为完善的金融消费者权益保护体系。

法律法规制定方面，香港政府针对金融消费者保护，制定了专门的法律法规，在相关的消费者权益法中予以特别规定。银行业方面，金管局对《银行运营守则》进行修订，强化对银行业金融机构的监督检查，同时制定相关法律规章规范金融产品售前、售中、售后行为和程序。证券及期货业方面，《证券及期货条例》及其附属条例中明确规定了成立投资者赔偿基金、披露权益制度、香港证监会和香港交易所共同审核首发公司材料的“双重存档”制度等，保证投资者权益。

同时，香港通过政府机构、司法机构、法团机构等开展金融消费者权益保护工作。政府机构方面，香港金管局设立了服务专线，实时处理反馈金融服务投诉；司法机构方面，设立市场失当行为审裁处，对内幕交易、操纵价格等市场失当行为进行制裁。市场失当行为审裁处成员构成兼具高等法院法官及熟悉香港证券市场的专业人士，与普通法院相比，更具专业性与高效性。法团机构方面，香港建立了包括消费者委员会、金融纠纷调解中心等。其中，金融纠纷调解中心主要用于解决金融机构与客户之间的金钱纠纷，采取“先调解、后仲裁”的方式，相比传统民事诉讼索取赔偿的方式，金融纠纷调解中心相较更为有效且费用相对低廉。

最后，香港政府对于金融知识的普及、教育十分重视，于2012年设立投资者教育中心，作为香港证券及期货事务监察委员会的附属机构，通过开展金融知识普及活动、金融消费者教育及保护活动等，在全港推行金融消费者教育工作。

三、澳门金融实行统一监管，采取“风险为本”的监管模式

（一）实行统一监管

澳门是著名的自由港及离岸金融中心，经济高度开放，依据《澳门特别行政区基本法》，澳门特区可以追求自由贸易政策，保障货物、无形资产和资本的自由流动。考虑到属于微型经济体系的实际情况，澳门金管局对包括银行、保险公司及其他金融机构实行统一监管，力争在小规模的金融市场环境内提高监管效率。同时，澳门银行业、保险业也都成立了行业自律组织，与政府部门共同推动市场稳定健康发展。

图5-1：澳门金管局组织架构图

表5-3：澳门主要金融监管机构及职能

澳门金融法律体系主要包括三部分内容：金融法规监管金融体系、信用机构、除保险以外的其他金融活动、金融中介活动；保险活动法规，监管保险、保险中介和退休基金；以及货币制度和汇兑制度法规。其中金融体系法规的基础法规是《澳门金融体系法律制度》，并配套针对不同类型金融机构制定的特别法规；保险活动法规主要包括申请和从事保险业务法律制度、保险中介法律制度、私人退休基金及其管理公司相关法规以及针对各类强制保险制定的法律法规。

澳门对于银行业及保险业监管采用“风险为本”的监管模式，主要监管手段包括现场审查、非现场审查等。其中，对于银行业要求严格遵守法律法规的同时，应具有适当的内部监控系统、风险管理程序及反洗钱与反恐怖融资措施等。保险行业强调谨慎性监管，对保险公司主要持股量监控、主要股东或管理层成员资质、获得许可的保险公司需符合的最低偿付准备金等都提出明确要求。同时，颁布《保险代理人及经纪人法例》，对保险中介人进行监管，从而提升整个行业的专业性、保障投保人权益。

澳门十分重视监管法律法规的建设，同时坚持与国际金融监管看齐，伴随市场不断完善发展，澳门金管局依据行业实际情况及需要，积极参照国际公认监管标准修订完善相关法律法规及监管指引。特别针对巴塞尔银行监管委员会制定及提倡的监管标准与原则，澳门提出分步部署落实巴塞尔资本协定。截至2017年底，在推行巴塞尔Ⅱ方面，第一支柱（最低资本要求）及第三支柱（市场制约机能）已经正式实施，并继续跟进第二支柱（监督评估）中对信用机构的内部资本充足评估程序及澳门金管局的监管检查程序的政策指引的起草。

（二）多举措保障金融消费者权益

为保障金融消费者权益，澳门金融监管部门通过颁布法律法规、进行投资者宣传教育、建立金融消费纠纷解决渠道等手段，从事前、事后多个维度保护金融消费者权益。

法规制定方面，澳门金融监管部门通过颁布制定多项规则指引，规管银行、保险行业行为，保障金融消费者相关权益。银行业方面，2008年国际金融危机背景下，澳门金管局要求金融机构全面检讨各类投资产品销售政策、程序及其具体执行的合规性，并于2009年6月推出《投资产品销售监管指引》作为业界咨询。保险业方面，金管局颁布包括《人寿保险转保指引》《寿险保单冷静期权利指引》《非投资相连人寿保单之利益说明摘要》《投资相连寿险计划销售程序的指引》等多项指引，使客户清楚了解相关产品信息，保障消费者相关权益。

表5-4：保险行业客户保障相关规则指引及主要内容

同时，澳门金管局于2002年设立保险及私人退休金争议仲裁中心，回应社会诉求并为保户和保险机构提供纠纷调解渠道，通过协调方式降低因保险纠纷而引起的诉讼费用及时间。同时，澳门金管局2006年建立24小时热线服务，接受消费者投诉处理，以及相关业务、法规的咨询。为提升金融消费者意识，澳门监管机构还通过举办展览会、宣传活动、印发宣传册等手段，向公众宣传保险产品、提升消费者对保险产品认识、教育消费者如何维护权益等。

《粤港澳大湾区金融发展报告(2018)》

编委会

课题主持人：巴曙松

学术支持单位：北京大学汇丰金融研究院

课题协调小组：

王志峰 (组长) 谌　鹏宋　昕姚　飞

课题执笔人：

孔　颜胡未名白海峰郑伟一刘　璇

李瑞雪喻　奇朱伟豪方堉豪钟凯扬

唐时达孙　旭徐　亮王　珂陈　昊

冷　冬黄泽娟胡文韬赵一迪郑嘉伟

《粤港澳大湾区金融发展报告(2018)》

课题组简介

2018年7月，考虑到金融发展在全球大湾区中的不可替代的重要作用，为持续跟踪研究粤港澳大湾区的金融发展进展，由巴曙松教授担任课题主持人的《粤港澳大湾区金融发展报告》研究项目启动，由北京大学汇丰金融研究院作为学术支持单位，由王志峰博士担任课题协调小组组长。课题成果于2018年11月发布。其中，北京大学汇丰金融研究院研究助理喻奇、方堉豪、朱伟豪、赵一迪参与了课题研究和报告撰写。

征订信息

由巴曙松教授担任项目主持人、由亚洲金融智库隆重推出的《粤港澳大湾区金融发展报告（2018）》已上市发行，这被视为第一本由金融专业人士担纲、由亚洲金融合作协会组织推出的关于粤港澳大湾区金融发展的专业研究报告。本书定价58.00元，由中国金融出版社出版发行。请有意订阅者与出版社联系订购。订阅方式如下：

1.请将书款汇至：

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